Государственный контроль надзор и предпринимательская деятельность

Государственный контроль за предпринимательской деятельностью

Государственный контроль в сфере предпринимательской деятельности представляет собой систему проверки и наблюдения за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями требований нормативных актов при осуществлении предпринимательской деятельности.

Виды контроля различаются в зависимости от оснований его классификации. Так, объем проверяемой деятельности позволяет выделить общий и специальный контроль. К специальному может быть отнесен, например, валютный, налоговый, бюджетный контроль и др.

В зависимости от стадии контроля и цели проверки выделяют предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль имеет своей целью предупреждение и профилактику соблюдения параметров предпринимательской деятельности. Текущий контроль преследует цель оценки реально осуществляемой предпринимательской деятельности. Последующий контроль предполагает проверку исполнения тех или иных решений государственных органов в сфере предпринимательской деятельности и соответствующих результатов.

В зависимости от того, кем осуществляется контроль, и характера полномочий контролирующих органов выделяются:

  • контроль Президента РФ;
  • контроль органов законодательной (представительной) власти;
  • контроль органов исполнительной власти;
  • контроль органов судебной власти.

Задачи контроля Счетной палаты РФ:

  • организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
  • определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
  • оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов (хотя напрямую она не связана с контролем за предпринимательской деятельностью, однако оказывает существенное влияние на деятельность предпринимателей).

Значение налогового контроля для предпринимательской деятельности огромно. Основная его задача заключается в проверке выполнения предпринимателем требований законодательства по выплате налогов и иных налоговых платежей.

Непосредственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности:

К непосредственному контролю за предпринимательской деятельностью следует отнести, например, контроль лицензирующим органом соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий.

Непосредственный государственный контроль за предпринимательской деятельностью предусмотрен при международных автомобильных перевозках.

Одним из характерных примеров непосредственного контроля за предпринимательской деятельностью является валютный контроль. Его цель – обеспечение соблюдения валютного законодательства при валютных операциях.

Важнейшим этапом в развитии государственного контроля явилось принятие Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», который регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля.

Тема 14. Государственное регулирование предпринимательской деятельности

14.2. Государственный контроль как метод государственного регулирования предпринимательства

Государственный контроль в сфере предпринимательской деятельности представляет собой систему проверки и наблюдения за соблюдением индивидуальными предпринимателями и организациями требований нормативных актов при осуществлении предпринимательской деятельности.

Порядок проведения государственного контроля (надзора) определен Федеральным законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», положения которого распространяются на все виды государственного контроля (надзора), за исключением мероприятий по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также — органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, а также не применяются к действиям государственных органов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия, осуществлении прокурорского надзора и правосудия, проведении административного расследования, финансового контроля и финансово-бюджетного надзора, налогового контроля, валютного контроля, контроля на финансовых рынках, банковского надзора, расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний или отравлений, несчастных случаев на производстве, осуществлении государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

Особенности организации и проведения проверок при осуществлении таможенного, антимонопольного, экспортного контроля, контроля и надзора в сфере миграции, государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций, лицензионного контроля, государственного контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности, государственного строительного надзора, контроля и государственного надзора в области связи, контроля в области обращения и защиты информации, контроля и надзора за обеспечением защиты государственной тайны, контроля за оборотом оружия, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, контроля и надзора в сфере труда, государственного надзора и контроля в области обеспечения безопасности дорожного, железнодорожного, воздушного движения, судоходства, государственного контроля и надзора за промышленной безопасностью, надзора по ядерной и радиационной безопасности в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, могут устанавливаться другими федеральными законами.

Юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны уведомить о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти.

Уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности представляется юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими выполнение работ и услуг в соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации перечнем работ и услуг в составе следующих видов деятельности:

1) предоставление гостиничных услуг, а также услуг по временному размещению и обеспечению временного проживания;

2) предоставление бытовых услуг;

3) предоставление услуг общественного питания организациями общественного питания;

4) розничная торговля (за исключением розничной торговли товарами, оборот которых ограничен в соответствии с федеральными законами);

5) оптовая торговля (за исключением оптовой торговли товарами, оборот которых ограничен в соответствии с федеральными законами);

6) предоставление услуг по перевозкам пассажиров и багажа по заказам автомобильным транспортом (за исключением осуществления таких перевозок по маршрутам регулярных перевозок, а также для обеспечения собственных нужд юридических лиц, индивидуальных предпринимателей);

7) предоставление услуг по перевозкам грузов автомобильным транспортом, грузоподъемность которого составляет свыше двух тонн пятисот килограммов (за исключением таких перевозок, осуществляемых для обеспечения собственных нужд юридических лиц, индивидуальных предпринимателей);

8) производство текстильных материалов, швейных изделий;

9) производство одежды;

10) производство кожи, изделий из кожи, в том числе обуви;

11) обработка древесины и производство изделий из дерева и пробки, за исключением мебели;

12) издательская и полиграфическая деятельность;

13) деятельность, связанная с использованием вычислительной техники и информационных технологий (за исключением указанной деятельности, осуществляемой в целях защиты государственной тайны).

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

В ежегодных планах проведения плановых проверок указываются следующие сведения:

1) наименования юридических лиц, фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит плановым проверкам;

2) цель и основание проведения каждой плановой проверки;

3) дата и сроки проведения каждой плановой проверки;

4) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля, осуществляющих конкретную плановую проверку. При проведении плановой проверки органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля совместно указываются наименования всех участвующих в такой проверке органов.

Утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети «Интернет» либо иным доступным способом.

Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня:

1) государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

3) начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.

В отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Плановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей — членов саморегулируемой организации проводится в отношении не более чем десяти процентов общего числа членов саморегулируемой организации и не менее чем двух членов саморегулируемой организации в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок, если иное не установлено федеральными законами.

О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются:

1) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;

3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится;

4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;

5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;

6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;

7) перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю;

8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;

9) даты начала и окончания проведения проверки.

По результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Типовая форма акта проверки устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В акте проверки указываются:

1) дата, время и место составления акта проверки;

2) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

3) 3)дата и номер распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;

4) фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку;

5) наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, а также фамилия, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки;

6) дата, время, продолжительность и место проведения проверки;

7) сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения;

8) сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала;

9) подписи должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку.

К акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.

В случае, если для составления акта проверки необходимо получить заключения по результатам проведенных исследований, испытаний, специальных расследований, экспертиз, акт проверки составляется в срок, не превышающий трех рабочих дней после завершения мероприятий по контролю, и вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.

В случае, если для проведения внеплановой выездной проверки требуется согласование ее проведения с органом прокуратуры, копия акта проверки направляется в орган прокуратуры, которым принято решение о согласовании проведения проверки, в течение пяти рабочих дней со дня составления акта проверки.

Результаты проверки, содержащие информацию, составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную тайну, оформляются с соблюдением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета проверок по типовой форме, установленной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

В журнале учета проверок должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля осуществляется запись о проведенной проверке, содержащая сведения о наименовании органа государственного контроля (надзора), наименовании органа муниципального контроля, датах начала и окончания проведения проверки, времени ее проведения, правовых основаниях, целях, задачах и предмете проверки, выявленных нарушениях и выданных предписаниях, а также указываются фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводящих проверку, его или их подписи.

Журнал учета проверок должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью юридического лица, индивидуального предпринимателя.

При отсутствии журнала учета проверок в акте проверки делается соответствующая запись.

В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:

1) выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения;

2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

В случае, если при проведении проверки установлено, что деятельность юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя, эксплуатация ими зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые ими товары (выполняемые работы, предоставляемые услуги) представляют непосредственную угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или такой вред причинен, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля обязаны незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, отзыва продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота и довести до сведения граждан, а также других юридических лиц, индивидуальных предпринимателей любым доступным способом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения.

Государственный контроль (надзор) в сфере предпринимательской деятельности.

Государственный контроль (надзор) в сфере предпринимательской деятельности регулируется ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Государственный контроль (надзор) — деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их должностными лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», другими ФЗ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, посредством организации и проведения проверок, принятия мер по пресечению или устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются:

1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

3) открытость и доступность нормативных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора);

4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора);

5) ответственность органов государственного контроля (надзора) за нарушение законодательства;

6) недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) платы за проведение мероприятий по контролю и др.

К полномочиям органов исполнительной власти, осуществляющих контроль (надзор), относятся:

1) разработка и реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора);

2) организация и осуществление контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;

3) разработка и принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении контроля (надзора) и административных регламентов взаимодействия;

4) организация и проведение мониторинга эффективности контроля (надзора) и др.

ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусматривает следующие формы осуществления контроля (надзора):

1) проведение плановой проверки;

2) проведение внеплановой проверки (соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций, по ликвидации последствий причинения такого вреда);

3) документарная проверка (предметом проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя);

4) выездная проверка (предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений).

Государственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности : правовой аспект Осляков, Вячеслав Геннадьевич

Диссертация — 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Автореферат — бесплатно , доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Осляков, Вячеслав Геннадьевич. Государственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности : правовой аспект : диссертация . кандидата юридических наук : 12.00.03 / Осляков Вячеслав Геннадьевич; [Место защиты: Моск. гос. юрид. акад. им. О.Е. Кутафина].- Москва, 2010.- 237 с.: ил. РГБ ОД, 61 11-12/65

Содержание к диссертации

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА, СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 15

1.1. Понятие, сущность и содержание государственного контроля 15

1.2. Виды контрольной деятельности 46

1.3. Исторические аспекты организации контроля за предпринимательской деятельностью в России 60

ГЛАВА 2. СРАВНИТЕЛЬНО ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОМ КОНТРОЛЕ (НАДЗОРЕ) 105

2.1. Развитие системы государственного контроля предпринимательской деятельности 105

2.2. Порядок и сроки проведения проверок органами государственного контроля 123

2.3. Виды осуществляемых проверок органами государственного контроля 140

2.4. Особенности проведения проверок субъектов предпринимательской деятельности 166

2.5. Прокурорский надзор и согласование проведения проверок органами государственного контроля 184

Введение к работе

Актуальность темы, исследования. Конституционный принцип свободы экономической деятельности — одно из основополагающих начал в. становлении и развитии предпринимательства в России. Статья 34 Конституции. Российской Федерации характеризует экономическую деятельность индивида как проявление его личной свободы в сфере прежде всего предпринимательства. Она, как отмечает профессор Андреев В.К. органически развивает гарантированный ст. 8 Конституции РФ принцип свободы экономической предпринимательской деятельности, определяя структуру последней и наполняя ее конкретным содержанием 1 .

Контроль, прежде всего, публичный, за деятельностью предпринимателей необходим для соблюдения принципов осуществления экономической деятельности. По мнению профессора Мартемьянова B.C. контроль как способ государственного публичного воздействия представляет собой «установление обязанности органов государства и местного самоуправления наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел предпринимателя, в предусмотренных случаях принимать надлежащие меры» 2 .

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»(далее Закон № 294-ФЗ) представляет собой базовый акт среди нормативных правовых актов, регулирующих отдельные аспекты государственного контроля и надзора.

По итогам правоприменительной практики Федерального закона от 08 августа 2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» выявлен ряд проблем, в целях правового регулирования которых и был разработан новый Закон №294-ФЗ 2008 4 г. Анализ практики применения*Закона № 134-ФЗ 2001 г. показал, что количество мероприятий по контролю со стороны большинства государственных органов, а также временные издержки

1 Российское предпринимательское право. Отв.ред. И.В.Ершова, Г.Д. Отнюкова.М.: Проспект, 2006. СПб.

2 Мартемьянов B.C. Хозяйственное право. Т.1. М.: БЕК, 1994. С.194.

хозяйствующих субъектов при их проведении сократились незначительно; кроме того, остались проблемы недостаточной эффективности и результативности действующей системы контроля (надзора) как следствие того, что органы государственного контроля (надзора) не объединены единой идеологией. Это связано не только с содержанием норм Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля и правоприменительной практикой, но и с несоответствием действующих методов государственного контроля (надзора) его задачам 1 .

Существующее дублирование функций ведомствами федерального и регионального уровня, избыточность предъявляемых к предпринимателям требований, отсутствие обоснованных подходов к доказательству необходимости государственного вмешательства в экономику не только не обеспечивают в полной мере безопасность товаров (работ, услуг), но и увеличивают издержки предпринимателей, снижая их конкурентоспособность; кроме того, не произошло радикальных изменений в идеологии и практике контрольно-надзорной деятельности, связанных с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании», позволяющим рассматривать предмет контроля (надзора) как совокупность обязательных требований в области безопасности товаров (работ, услуг).

7 июня 2010 года на кафедре Предпринимательского (хозяйственного) права Московской государственной юридической академии имени О.Е.Кутафина состоялась научно-практическая конференция «Концепция совершенствования законодательства в сфере рыночной экономики» на которой выступали видные ученые. В своем докладе д.ю.н., проф. Дойников И.В. отмечал, что «после аварии на «Саяно-Шушенской» гидроэлектростанции летом 2009 года и на шахте «Распадской» в мае 2010 года стало окончательно очевидно несостоятельность еще недавно распространенных утверждений о том, что только частный собственник может быть эффективным» . Произошло «необоснованное снижение роли государства в определении задач

1 СПС «Консультант Плюс» ()

2 Дойников И.В. Доклад. Материалы научно-практической конференции от 07.06.2010 г. С. 4.

социально-экономического развития страны» .

Поскольку в современных, динамично развивающихся, рыночных отношениях участвует все больше хозяйствующих субъектов, важнейшим элементом государственного регулирования является государственный контроль.

Как система управления и организации жизни общества, государство всегда должно было регулировать и регламентировать государственное управление для обеспечения необходимых условий экономического и социального развития. Регламентируя различные сферы жизни общества, государство должно обеспечивать необходимые средства и ресурсы, требуемые для содержания государственного аппарата, развития средств сообщения и связи, производства и товарообмена. В связи с этим возникала потребность проверять, как исполняются законы, указы или распоряжения, в каком совершенствовании они нуждаются 2 .

Таким образом, взяв на себя управление делами общества, государство не могло обойтись без создания специальной системы проверки исполнения, контроля за соблюдением установленных правил, а также без оценки результатов деятельности, которые являются присущими для органов управления функциями. Функции управления присуще всем формам управленческой деятельности, независимо от ее направлений, структуры и системы управления.

Развитие различных способов и средств по обеспечению потребностей государства способствовало тому, что контрольные функции в первую очередь развивались в. сфере учета- и контроля за расходованием материальных ценностей и благ, которые были необходимы для развития общества и защиты интересов населения.

Однако» развитие общественного производства, различных отраслей деятельности влекло за собой’ совершенствование и расширение форм и видов

2 Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. —
СПб.: Издательство «Юридический Центр Пресс», 2003. С. 305.

контроля. Возникает необходимость регламентации предпринимательской деятельности и установления государственного контроля в этой сфере, а также его форм и пределов.

Расширение контрольных полномочий органов государственной власти далеко не всегда вело к ущемлению прав и свобод граждан, наоборот, должным образом осуществляемый и эффективный государственный контроль служит важным средством защиты интересов населения. Однако, для их обеспечения необходима четко и слаженно работающая система, которая гарантировала бы неукоснительное исполнение законов и нормативных установлений.

Таким образом актуальность проведенного исследования обоснована необходимостью анализа правового регулирования государственного контроля в связи с принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ (в ред. от 26.04.2010) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», выявления правовых проблем и разработке предложений, направленных на совершенствование действующего законодательства. Практика применения Закона требует его дальнейшего научного осмысления и выработке предложений по его усовершенствованию.

Целью данного диссертационного исследования является формирование концептуальных основ правового регулирования контрольной деятельности со стороны государства в сфере предпринимательства.

Достижение поставленной цели предполагает необходимость поэтапного решения следующих взаимосвязанных задач:

раскрыть содержание понятий государственный контроль и надзор;

исследовать виды контрольной деятельности;

— проанализировать исторические аспекты становления и развития
государственного контроля;

— охарактеризовать нормативное правовое регулирование осуществления
государственного контроля в предпринимательской (хозяйственной)
деятельности;

выявить особенности проведения проверок и защиты прав субъектов предпринимательской деятельности;

рассмотреть осуществление прокурорского надзора и согласование проведения проверок органами государственного контроля за осуществлением предпринимательской (хозяйственной) деятельности;

сформулировать предложения по совершенствованию законодательства о государственном контроле предпринимательской деятельности.

Объектом исследования являются общественные отношения складывающиеся в ходе осуществления государственного контроля за предпринимательской деятельностью.

Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие контрольную деятельность государства, правоприменительная и судебная практика, а также концептуальные точки зрения правоведов и экономистов относительно развития правового регулирования государственного контроля в предпринимательской (хозяйственной) деятельности.

Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования.

В процессе изучения материалов, относящихся к предмету исследования, диссертантом использовались как общенаучные методы: анализ и синтез, метод моделирования, метод системного подхода, диалектический метод, так и специальные: формально-юридический, сравнительно-правовой и другие.

Теоретическую основу исследования составляют труды таких специалистов в области общей теории права, административного и предпринимательского права как В.К. Андреев, С.С. Алексеев, А.П. Алехин, B.C. Белых, А.С. Барсенков, Д.Н. Бахрах, Э.А. Вознесенский, А.И. Вдовин, Е.П. Губин, А.П. Гуляев, В.В. Гущин, И.В. Дойников, Г.А. Дорохова, И.В. Ершова, А.В. Ерицян, С.С. Занковский, С.Н. Иконников, Н.М. Конин, Т.В. Кашанина, В.В. Лаптев, П.Г. Лахно, М. Лукашев, А.Е. Лунёв, B.C. Мартемьянов, Г.Д. Отнюкова, Б.В. Росинский, В.И. Рохлин, B.C. Саттаров, М.С. Студеникина, A.M. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, В.А. Федоров и других.

Категории «контроль» и «надзор» в современной юриспруденции наиболее успешно исследованы представителями административно-правовой науки (А.В. Куракин, М.С. Студеникина, A.M. Тарасов, И.Б. Шахов и др.), представителями науки конституционного права (Л.В. Акопов, В.В. Бойцова, А.В. Иванченко, В.И. Лысенко, М.А. Нудель, Ж.И. Овсепян, Н.Д. Погосяк В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко и др.), прокурорского надзора (А.И. Антонов, В.Г. Бессарабов, Е.В. Волколупов, Н.И. Костенко, В.Н. Осипкин, В.Г Розенфельд и др.), финансового права (Е.Ю. Грачева, Ю. А. Крохина, Н.И. Химичева и др.).

Эмпирическую основу исследования составляют нормативные правовые акты Российской Федерации, материалы судебной практики.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что диссертантом одним из первых предпринята попытка осуществить исследование проблем совершенствования правового регулирования государственного контроля при ведении предпринимательской (хозяйственной) деятельности в условиях действия Закона №294-ФЗ 2008 года.

Наиболее значимые теоретические и практические выводы, предложения по совершенствованию действующего законодательства нашли свое выражение в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Государственный контроль, реализуемый посредством государствен
ного аппарата, представляет собой одно из основных направлений деятельности
государственных органов по проверке законности и эффективности
предпринимательской (хозяйственной) деятельности.

Он неразрывно связан с другими функциями государства; пронизывает все сферы жизнедеятельности государства, направляя их в русло законности и правопорядка. Контроль, с одной стороны, — это неотъемлемый элемент государственного управления, составная часть всякого рода работ, а с другой стороны, — самостоятельная функционально обособленная форма деятельности государства в области предпринимательства.

2. Государственный надзор, имеющий аналогичную природу,

представляет особую разновидность государственного контроля в области предпринимательского (хозяйственного) права и является деятельностью специальных государственных юрисдикционных органов по обеспечению законности посредством реагирования на ее нарушения.

3. Контрольно-надзорная деятельность государства в предпринима
тельском (хозяйственном) праве требует дифференциации существующих
полномочий по контролю и надзору и выделении из них собственно
контрольных и собственно надзорных полномочий в рамках единой
контрольно-надзорной деятельности.

4. Историко-правовой и сравнительно-правовой анализ развития
контрольных органов государства показал, что вне зависимости от
исторических и международных различий наличие государственного контроля
является закономерным при осуществлении предпринимательской
(хозяйственной) деятельности, имманентно присущим государству.

Контрольная деятельность в сфере предпринимательства является неотъемлемым правом и обязанностью органов государства, она осуществляется в соответствии с законодательством и служит реализацией конституционных принципов верховенства закона, разделения властей.

Осуществление контрольно-надзорной деятельности в предпринимательском (хозяйственном) праве опирается на закрепленные в нормативных правовых актах или вытекающие из их содержания специальные принципы, которые определяют важнейшие стержневые направления, качественные черты и свойства этой деятельности. Перечня общих принципов контрольно-надзорной, деятельности в действующем законодательстве не выделяется; их совокупность выводится на основе теоретического обобщения и анализа нормативных правовых актов, регулирующих деятельность -контролирующих и надзорных органов.

Правовое исследование контрольно-надзорной деятельности государства позволяет сформулировать следующие общие принципы контрольной деятельности в сфере предпринимательства: а) осуществление контрольно-

надзорной деятельности исключительно в пределах компетенции и процессуальном порядке, установленных законом или иным нормативным правовым актом; б) привлечение в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности заинтересованных субъектов — физических и юридических лиц, формы и порядок участия которых в контрольно-надзорной деятельности определяются соответствующим отраслевым законодательством; в) гласность при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, кроме случаев, требующих сохранения охраняемой законом тайны; г) презумпция невиновности лица, деятельность которого подвергается контролю, до установления виновности в соответствии с законом.

Являясь единой функцией в предпринимательском (хозяйственном) праве, контрольно-надзорная деятельность в своем содержании имеет существенные различия в зависимости от особенностей контроля и надзора. Специфическими чертами контроля являются: а) осуществление в отношении подчиненных органов, должностных лиц, граждан и организаций; б) возможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта; в) осуществление оценки деятельности контролируемого субъекта с точки зрения законности и целесообразности; г) нормативно закрепленная возможность субъектов контроля непосредственного привлечения к ответственности правонарушителей. В отличие от контроля, для надзора характерны такие черты как: а) отсутствие отношений подчиненности и субординации надзирающих органов с поднадзорными; б) деятельность поднадзорного объекта оценивается только с точки зрения законности; в) вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа с целью ее ограничения или прекращения не допускается -возможно реагирование в форме предостережения либо обращение за разрешением дела в суд; г) должностные лица органов надзора не вправе непосредственно применять меры взыскания за допущенные нарушения законности и правопорядка.

Институт государственного контроля за осуществлением предприни-

мательскои деятельности является комплексным, включающим- нормы различных отраслей права. Указанный институт находится в системе отрасли предпринимательского права.

10. Авторское исследование государственного контроля предпринимательской деятельности позволило сформулировать.практические предложения по внесению изменений в статьи Федерального закона «О защите прав. юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее по тексту Закон №294-ФЗ):

Внести изменение в название Закона №294-ФЗ, т.к. основное содержание статей этого закона посвящено преимущественно порядку проведения государственного контроля, а не вопросам защиты. Предлагается назвать данный Закон следующим образом: Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»

Сократить перечень- тех видов контроля> которые исключены из сферы применения Закона №294-ФЗ. Предлагается в сферу действия данного закона включить налоговые проверки и проверки контрольно-кассовой техники.

Доказана необходимость расширения перечня сфер предпринимательской деятельности в отношении которых плановые проверки могут проводиться два и более раз в три года. Предлагаем помимо сферы здравоохранения, образования, социальной сферы указанных в п.9 ст.9 Закона №294-ФЗ включить в этот перечень проведение культурно-развлекательных, спортивных и зрелищных мероприятий, плановые проверки в отношении которых могут проводиться два и более раз в три года.

Основанием для включения’плановой проверка в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня окончания проведения последней плановой* проверки. П.2 ч.8 ст. 9 (истечение 3-х лет со дня окончания проведения последней плановой проверки) должен оставаться неизменным при этом п.1 ч.8 ст.9 (истечение 3-х лет со дня государственной

регистрации) и п.З ч.8 ст.9 (истечение 3-х лет со дня подачи уведомления) во избежание злоупотреблений со стороны субъектов осуществляющих предпринимательскую деятельность (прекращения существования до начала проверки и создания нового юридического лица во избежание проверки) сократить указанный срок с трех лет до года.

10.5. Обосновывается необходимость установления перечня документов
для проведения внеплановых выездных проверок для случаев, когда основанием
для ее проведения является информация полученная из средств массовой
информации. Реализация данного предложения необходима поскольку по
действующей редакции ( п. 1 ч.П ст. 10 Закона №294-ФЗ) отсутствие
документов является основанием для отказа в проведении проверки.

10.6. Предлагается внести уточнение в ст. 13 Закона №294-ФЗ:

необходимо определиться с исчислением времени проверки в «часах», заменив их либо «рабочими днями», либо произвести уточнение: имеется в виду часы нахождения проверяющего на объекте или например, чистое время его работы с документами.

статьей регламентированы сроки проведения проверок. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой проверки не может превышать пятидесяти часов для малого предприятия и пятнадцати часов для микропредприятия в год. В связи с этим в законе должен быть четко определен порядок исчисления срока проверки: 50 и соответственно 15 часов для одного органа государственного контроля (надзора) или общего срока проверки для всех органов контроля.

10.7. Устранить двоякое понимание п.З ст. 15 Закона № 294-ФЗ:

запрещается «требовать представление документов. если они не являются объектами проверки. а также изымать оригиналы таких документов»;

при этом такие документы можно расценивать и как документы не являющиеся объектами проверки, и как документы являющиеся объектами проверки, которые можно изымать. Устранение такого двоякого понимания возможно если четко обозначить в законе «на недопустимость изъятия

оригиналов документов, относящихся к предмету проверки».

Дополнить ч.14. ст.9 Закона № 294-ФЗ положениями о возможности принятия органами госконтроля решения о проведении внеплановых мероприятий по контролю в отношении других членов саморегулируемой организации в случае нарушения одним из членов саморегулируемой организации обязательных требований.

Учитывая то, что формулировка пункта (п. 12 ст. 10 ) не оставляет прокурорам выбора (проверка уже происходит), представляется необходимым внести дополнения в п. 12 ст. 10 Закона № 294-ФЗ, согласно которому «в случае принятия решения об отказе в согласовании проведения проверки, проведение такой проверки подлежит немедленному прекращению».

10.10. Недостатком п.5 ст. 10 Закона № 294-ФЗ является то, что не все
основания указанные в п.2 ст. 10 включены в перечень оснований для
проведения внеплановой проверки по согласованию с прокуратурой (только пп.
«а» «возникновение угрозы причинения вреда жизни. » и «б» «причинение
вреда жизни. »), а истечение срока исполнения предписания, а также заявления
граждан о нарушении прав потребителей в п.5 ст. 10 не учитываются. Это
означает, что представители контролирующих ведомств могут, к примеру,
неоднократно проверять предпринимателя, мотивируя это неисполнением ранее
выданного предписания.

В связи с чем предлагается дополнить пункт 5 статьи 10 пунктом 1 и подпунктом «в» из пункта 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ в качестве оснований для проведения внеплановой проверки требующих согласований с прокуратурой.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что положения, сформулированные в диссертации развивают теорию государственного контроля в сфере предпринимательства, могут быть использованы в правотворческой деятельности по совершенствованию действующего законодательства, а также в учебном процессе по курсу «Предпринимательское (хозяйственное) право».

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре предпринимательского (хозяйственного) права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в данной работе, нашли свое отражение в опубликованных работах автора.

Понятие, сущность и содержание государственного контроля

В любой современной правовой системе существует необходимость государственного воздействия на экономику. Поскольку предпринимательская деятельность — это вид экономической (хозяйственной) деятельности, характеризуемый специфическими признаками, то государственное регулирование такой деятельности — это разновидность государственного регулирования экономики1.

Несомненно, довольно популярные тезисы о «полностью саморегулируемом» рынке далеки от реальности. Самоустранение государства может привести к отрицательным последствиям, и истории известны печальные примеры2. Однако многолетняя правоприменительная практика показала, что зачастую действия со стороны федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления представляют более серьезную угрозу для рыночной среды даже по сравнению с полной бесконтрольностью. Деятельность органов власти препятствует обеспечению экономической свободы предпринимательства, особенно для I малого и среднего бизнеса; и буквально как камень на шее тянет предпринимателей вниз . Объективные законы развития общества находят свое отражение в наличии достаточно глубоких противоречий между такими егоэлементами, как власть и бизнес. Существование подобных противоречий требует нахождения социального компромисса в использовании такого мощного инструмента как государственный контроль. Таким образом, существование эффективной системы контроля является одним из важнейших условий развития экономики и социальной стабильности.

Как верно отмечает Г. Д. Отнюкова1, «пределы государственного вмешательства в экономику должны быть таковы, чтобы сохранялся интерес к законному предпринимательству, экономика не уходила в тень, капиталы оставались в стране, а не вывозились из нее». Невозможно не согласиться с данным тезисом, ведь грамотная политика государственного регулирования и контроля предпринимательской деятельности является тем самым механизмом, который может как поощрять развитие бизнеса, так и препятствовать ему.

Поддержка предпринимательства (частной инициативы) являлась на протяжении последнего десятилетия и до сих пор остается одной из заявляемых приоритетных задач государственной экономической и социальной политики. Первые годы реализации данной политики показали, что одним из важнейших условий стимулирования предпринимательской активности и создания цивилизованного рынка является наличие понятных и упорядоченных механизмов взаимодействия предпринимателя (юридического лица) и государства (в лице его органов и должностных лиц). И прежде всего это необходимо в тех областях, в которых осуществляется допустимое (то есть оправданное публичными интересами) вмешательство государства в частную деятельность. Такой областью является осуществление контроля (надзора) со стороны государственных органов за теми или иным аспектами деятельности предпринимателя2.

В условиях всё ещё формирующейся новой российской государственности, вопросы регулирования и осуществления контроля, как одной из функций государственной власти, до последнего времени не обсуждались как в рамках теории, так и на практике. Например, в учебнике «Предпринимательское (хозяйственное) право»,под редакцией О.М. Олейник, изданном в 1999 году, глава о госконтроле идет самой последней, а во многих других изданиях того периода данной теме вообще не оказывается должного внимания. Самые ранние работы, провозглашающие «возрождение контроля в России», датируются 1995 годом1. «Украшает ли наших реформаторов пренебрежительное отношение к состоянию госконтроля?» — так был сформулирован вопрос в одной из статей.

Однако на современном этапе на тему правового регулирования государственного контроля предпринимательской деятельности идут ожесточенные дебаты. Большая и подробная глава посвящена госконтролю в учебнике «Российское предпринимательское право» коллектива авторов Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина . В ней отмечается, что при надлежащей правовой оформленности государственный контроль должен стать мощным средством повышения эффективности государственной экономической политики, способствовать развитию бизнеса в РФ.

Анализ теоретических и практических проблем контрольной деятельности будет способствовать формированию наиболее правильного представления о природе контрольной деятельности, об организации и функционировании государственных контрольных органов, а также выработке предложений по совершенствованию правового регулирования данной сферы.

Исторические аспекты организации контроля за предпринимательской деятельностью в России

Представляется, что исследование теоретических аспектов контрольной формы государственной деятельности предполагает необходимость обращения к истории возникновения института контроля в России, ибо «современные правовые реалии во многом определяются правовым прошлым»1, и нельзя познать настоящего, не обратившись к историческому опыту осуществления такой деятельности как контрольная.

Известно, что необходимость правового регулирования общественных отношений возникает с момента организации государства как системы управления делами общества, образования тех классов и групп, которые приняли на себя это управление. В свою очередь, в связи с определенной регламентацией общественной жизни появляется потребность проверять, как исполняются, ж в каком совершенствовании нуждаются устанавливаемые госу-дарствомпредписания, то есть в контроле.

Таким образом, контроль изначально выступает в качестве правовой? формы осуществлениям функций- государства, поэтому его формирование; и Таким образом, контроль изначально выступает в качестве правовой формы осуществления функций государства1, поэтому его формирование и развитие обоснованно связывается со становлением и развитием самого1 государства2. Причем в каждой отдельной стране на различных исторических этапах государственный контроль осуществляется по разным направлениям с применением своеобразных методов в зависимости от существующей формы правления, государственного устройства и политического режима, имеет свои специфические черты и обусловливается организацией государственного управления и задачами, стоящими перед ним.

Современное развитие экономических отношений предполагает обеспечение эффективности хозяйственного оборота и экономической безопасности общества. Публичная власть, создавая условия для занятия предпринимательской деятельностью, вправе рассчитывать на то, что субъекты будут осуществлять ее в рамках, очерченных законом, т.е. добросовестно исполнять налоговые обязанности, предоставлять достоверную информацию об учредителях, месте нахождения и т.д. Не случайно в настоящее время все чаще делается акцент на необходимость осознания предпринимателями своей социальной ответственности. Государство в то же время использует свой публичный статус, осуществляя как нормативное правовое регулирование, так и контроль за участниками предпринимательской деятельности. Причем ослабление воздействия на одном из этих направлений автоматически влияет на государственный контроль, необходимо рассмотреть исторический аспект данного вопроса.

Современное устройство контроля в России вырабатывалось постепенно, и для знакомства и оценки этого учреждения необходимо просмотреть всю историю его развития. Памятники русской истории свидетельствуют о крайне медленном развитии государственной жизни наших предков. Не говоря уже про ведомство контроля, задатки которого с трудом можно отыскать в истории государственной жизни Московской Руси, все другие отрасли управления находились в полном неустройстве. Поэтому напрасно было бы искать следы контроля как в древнейшей эпохе русских княжеств, так и в удельно-вечевом периоде. Контроль если и был какой-либо, то производился домашним способом. Да и в самом его существовании тогда вряд ли чувствовалась необходимость, одной из причин чего было крайне несложное управление.

Древнейшая эпоха русских княжеств вплоть до Владимира Святого (972 -1015 гг.) в отношении к государственному устройству была временем только внешнего объединения славянских племен на Руси. Это государственное устройство в общих чертах содержало форму старинного устройства славянских племен. Во главе княжества стояли князь и высший орган управления вместе с княжеской Думой. Последняя не была, однако, правительственным учреждением, это был, скорее, домашний совет князя. Для исполнения своих прав и обязанностей князь нуждался в помощниках. В их роли выступали дружинники — будущие руководители местных органов власти — и княжеские, а впоследствии царские и императорские чиновники.

Развитие системы государственного контроля предпринимательской деятельности

С самого начала исследования хотелось бы провести сравнительный анализ определений понятия «государственный контроль (надзор)» содержащиеся в Законе 2001 г. и Законе от 26 декабря 2008 г.1 Определялось это понятие в ст.2 Закона 2001 г.» о зашите прав при проведении контроля как проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

По сути, в п. 1 статьи 2 нового Закона от 26 декабря 2008 г. говорится о таком же содержании данного понятия, но это содержание значительно детализировано:

прежде всего, указано, что речь идет о деятельности уполномоченных органов государственной власти, т.е. федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Наряду с прочим, это указание подразумевает исключение государственных учреждений из числа осуществляющих государственный контроль (надзор) субъектов (в отличие от Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля), поскольку действующая система и структура федеральных органов исполнительной власти не предусматривает возможность наделения государственных учреждений функциями по контролю и надзору; уточнено, что проверяемыми субъектами являются юридические лица, их руководители и иные должностные лица, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители. В то же время представляется, что при этом говорится больше о представительстве юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). В этой связи следует отметить, что применительно к юридическим лицам речь может идти о двух категориях представителей: 1) лица, которые выступают от имени организации в силу закона или учредительных документов юридического лица, или, как их зачастую называет федеральный законодатель, законные представители организации; исходя из положений ст. 53 (общие нормы об органах юридического лица), 72, 84, 91, 103 и ПО (специальные нормы) части первой ПС РФ1, в качестве законного представителя юридического лица выступает его исполнительный орган (коллегиальный или единоличный); наименование исполнительных органов как единоличных, так и коллегиальных может быть различным (единоличных — генеральный директор, директор, президент, председатель, управляющий; коллегиальных — правление, дирекция, совет директоров); 2) лица, которые выступают от имени организации на основании выдаваемого ею специального полномочия (доверенности), т.е. либо иные органы юридического лица, нежели указанные выше, а также работники организации, либо другие уполномоченные («договорные») представители организации, в том числе адвокаты; непосредственно названы цели деятельности уполномоченных органов государственной власти, представляющей собой государственный контроль (надзор), — предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований; уточнено понятие «обязательные требования» — исключено указание на то, что это требования только к товарам (работам, услугам); кроме того, прямо прописано, что речь идет о требованиях, установленных указанным Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Следует отметить, что понятие «обязательные требования» используется и в Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании»1, но применительно к требованиям, установленным только техническими регламентами; более расширенно указано на содержание деятельности уполномоченных органов государственной власти, представляющей собой государственный контроль (надзор), — указано не только на организацию и проведение проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, но и на принятие предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, на систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Впрочем, указание на принятие мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений не означает расширения деятельности, поскольку принятие таких мер охватывалось понятием «мероприятие по контролю».